Mit dem jüngst beschlossenen Sondervermögen stehen in den kommenden Jahren EUR 500 Mrd. zur Sanierung der deutschen Infrastruktur zur Verfügung. Details zu den Mechanismen, die begünstigten Vorhabenträgern den Zugriff auf dieses Sondervermögen eröffnen, sind zwar noch nicht abschließend geregelt. Was jedoch klar ist: Auch der Bildungssektor wird profitieren. Der längst überfälligen Modernisierung der maroden deutschen Schulinfrastruktur scheint daher ebenfalls der Weg geebnet. Immerhin sind EUR 100 Mrd. aus dem Sondervermögen für Investitionen der Länder und Kommunen vorgesehen.
Laut KfW-Kommunalpanel 2024 beträgt der bundesweite Investitionsrückstau im Bereich Schulinfrastruktur mittlerweile rund EUR 55 Mrd. Kein Wunder also, dass die Bundesvorsitzende des Deutschen Philologenverbands, Frau Prof. Dr. Susanne Lin-Klitzing, das Sondervermögen Infrastruktur jüngst als „historische Chance“ bezeichnete und die Bedeutung der deutschen Bildung als „wichtigstes Gut“ mit der Bedeutung von Öl für Saudi-Arabien verglich.
Was bei so positiven Aussichten allerdings schnell in den Hintergrund rückt: Geldmittel allein sind kein Garant für die erfolgreiche Modernisierung der Schulinfrastruktur. Sie sind allenfalls eine Voraussetzung.
Umso mehr gilt es, rechtlichen Problemen und Risiken der sich abzeichnenden Neubau- und Sanierungsprojekte durch eine geordnete Projektstruktur von vornherein aktiv entgegenzuwirken. Nur so kann es gelingen, die in Aussicht gestellten Geldmittel effektiv einzusetzen und die historische Chance zu nutzen.
In der Praxis wird der frühzeitigen Problem- und Risikovermeidung nichtsdestotrotz selten die nötige Aufmerksamkeit geschenkt. Häufig ist das auf die Personalstruktur der öffentlichen Hand als Vorhabenträger zurückzuführen – nicht nur im Bereich des Schulbaus, sondern auch in vielen anderen Bereichen. Zum einen hinterlässt der demografische Wandel bei der öffentlichen Hand seine Spuren: Studien gehen davon aus, dass der öffentlichen Hand im Jahr 2030 bis zu einer Million Fachkräfte fehlen werden. Zum anderen sind die personellen Strukturen der öffentlichen Hand auch losgelöst davon vielfach nicht darauf ausgelegt, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit z.T. aufwendigen, außerplanmäßigen Projektarbeiten zu betrauen. Auch darin besteht ein Problem, das sich in Anbetracht des Sondervermögens Infrastruktur und der dadurch wachsenden Aufgaben in den kommenden Jahren eher verschärfen als legen wird.
Dadurch erklärt sich schnell, warum viele Vorhabenträger der öffentlichen Hand gerade zu Projektbeginn bis zu einem gewissen Grad auf Erfahrungen aus vergangenen Projekten setzen und nicht jeden Schritt auf dem leeren Blatt Papier von Grund auf neu entwickeln können.
Dieses Vorgehen klingt zwar zunächst wie ein Weg vorhandene Ressourcen effektiv zu nutzen. Gleichzeitig ist es aber mit nicht zu unterschätzenden Risiken verbunden. Projekte mögen sich auf den ersten Blick ähneln. In ihren Details unterscheiden sie jedoch oft erheblich. Erfahrungen aus vergangenen, möglicherweise wesentlich kleineren Vorhaben helfen dadurch nur sehr eingeschränkt bei der Problem- und Risikovermeidung.
Im Schulbau mag beispielsweise auch die Sanierung einer Sporthalle ihre Besonderheiten und Hürden mit sich bringen. So stellt sich vor allem in den letzten Jahren vermehrt die Frage nach der Einhaltung energetischer bzw. energierechtlicher Standards und Vorgaben. Geht es hingegen um den Bau einer ganzen Schule oder gar eines Schulzentrums, sind die Herausforderungen ungleich größer und treten kumuliert auf: Größere Investitionsvolumina gehen mit höheren finanziellen Risiken (z.B. durch Kostensteigerungen und Verzögerungen) und größerem tatsächlichen Befassungseinwand einher. Bauplanungsrechtliche Voraussetzungen müssen geschaffen und umweltrechtliche Belange berücksichtigt werden. Hinzu kommen Anforderungen, die sich erst künftig durch veränderte Vorzeichen wie die Finanzierung über das Sondervermögen Infrastruktur ergeben werden und daher nicht durch Erfahrungen gedeckt sein können. Der Neubau einer Schule fordert daher vom ersten Moment an wesentlich mehr Vorbereitung als die im Vergleich simple Sanierung einer Sporthalle. Für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der öffentlichen Hand, die „nebenbei“ ihr Alltagsgeschäft zu bestreiten haben oder mehrere Projekte gleichzeitig betreuen, ist das kaum zu bewerkstelligen.
In der Folge fehlt es in Projekten nicht selten schon zu Beginn an Strukturen, durch die Problemen aktiv entgegengewirkt werden kann – eine Situation, die dringend vermieden werden sollte, die mit den eigenen personellen Ressourcen der öffentlichen Hand aber nicht immer vermieden werden kann.
Wie schnell es dadurch passieren kann, dass infolge fehlender Projektstrukturen erhebliche Nachteile eintreten, zeigt folgendes vereinfachtes Beispiel:
Im Rahmen eines Schulneubaus fordert der beauftragte Tiefbauer wegen unerwarteter Bodenbeschaffenheiten zusätzliche Vergütung. Der Vorhabenträger wendet ein, die Bodenbeschaffenheiten seien bekannt gewesen. Es kommt zum Streit, der zu Verzögerungen führt. Wegen einer für den Schulneubau bewilligten Förderung, deren Auszahlung von Fristen abhängt (so auch denkbar im Zusammenhang mit dem Sondervermögen Infrastruktur), ist das Projekt allerdings zeitkritisch. Dennoch wird es verspätet fertiggestellt. Dem Vorhabenträger entgehen in der Folge Fördermittel. Zudem ist er mit zahlreichen Mehrkosten konfrontiert, die sich durch die verzögerte Projektdurchführung, die verspätete Fertigstellung und die verspätete Inbetriebnahme des Schulgebäudes ergeben. Mit mehreren Baubeteiligten kommt es zudem zu einem Rechtsstreit; auch das verursacht Kosten. Später stellt sich heraus, dass dem Vorhabenträger die ursächlichen, für den Tiefbauer allerdings nicht vorhersehbaren Bodenverhältnisse zwar bekannt waren, mangels geordneter Projektstrukturen und klarer Zuständigkeiten allerdings nicht in die Gestaltung des Bauvertrags mit dem Tiefbauer eingeflossen sind.
Die Frage, ob die in dem Beispiel angefallenen Mehrkosten vermeidbar gewesen wären, erübrigt sich. Negativschlagzeilen wären garantiert.
Das Beispiel verdeutlicht, dass auch Sanierungs- und Neubauvorhaben im Bereich Schulbau ohne geordnete Struktur erhebliches Risikopotenzial mit sich bringen. Es zeigt aber auch, dass der Schlüssel zur Eindämmung der Risiken (die deutlich über das obige Beispiel hinausgehen) in der Bereitstellung solcher Strukturen besteht.
Einen wichtigen Baustein bietet ADVANT Beiten hierbei in Form der juristischen Projektinitiierung an, der sehr frühzeitigen Einbindung juristischer Kompetenzen in das Projekt. Ziel dieser Methode ist es, Hand in Hand mit dem Vorhabenträger Voraussetzungen und Leitlinien zu definieren, die dem Projekt einen Rahmen geben. ADVANT Beiten stellt hierfür aus Rechtsanwälten der betroffenen Rechtsgebiete ein multidisziplinäres Projektteam zusammen, das das Projekt in seiner Gesamtheit und von Beginn an versteht und rechtlich berät. Rechtliche Herausforderungen werden dadurch erkannt, bevor sie sich zu Problemen entwickeln können.
Methodisch lässt sich die juristische Projektinitiierung in mehrere Phasen unterteilen:
In der ersten Phase steht in der Regel die systematische Klärung der Rahmenbedingungen im Vordergrund. Zunächst stellt sich die Frage nach den bereits bekannten tatsächlichen Umständen: Was ist geplant? Wo liegt das Projektgrundstück? Sind Risiken oder Besonderheiten bekannt (z.B. die Bodenverhältnisse)? Welche Ziele stehen im Vordergrund (das kann bei einer Schulerweiterung bspw. der störungsfreie Betrieb der bestehenden Schulinfrastruktur sein)? Dem schließt sich eine juristische Einordnung durch die Projektteams von ADVANT Beiten an, die alle relevanten Rechtsbereiche im Blick hat: Ist das Projekt rechtlich gesehen umsetzbar? Welche rechtlichen Voraussetzungen müssen geschaffen werden? Bestehen Möglichkeiten einer Förderung (wie etwa auf Grundlage des Sondervermögens)? Welche Anforderungen stellt die Förderung an die Umsetzung? Sind Fristen einzuhalten? Müssen Leistungen ausgeschrieben werden? Welche Unternehmereinsatzform ist bei der Errichtung zweckmäßig? Welche weiteren Projektbeteiligten sind einzubinden? Die Antworten auf diese Fragen bildet – ggf. flankiert durch Entscheidungsvorlagen, die die Vor- und Nachteile aufzeigen – die Basis für konkrete Entscheidungen zum Projektaufbau.
Dieser wichtigen ersten Phase, die Vorhabenträgern auch die Planung personeller Ressourcen erleichtern soll, schließen sich weitere Schritte an. Dabei geht es vor allem darum, die getroffenen Entscheidungen nach Best Practice-Ansätzen in Richtung Projektrealisierung voranzutreiben. Das bedeutet je nach Projekt vor allem die Vorbereitung von Ausschreibungsunterlagen und Fördermittelanträgen, das Erstellen miteinander synchronisierter, lückenloser Verträge sowie die Beratung bei der Angebotsbewertung und bei etwaigen Vertragsverhandlungen im Vergabeverfahren.
Begleitet wird die juristische Projektinitiierung durch die Dokumentation der einzelnen Schritte. Diese Dokumentation bildet die Grundlage für Kontrollmechanismen in der sich anschließenden Projektdurchführung und sorgt zugleich für Revisionssicherheit (Nachvollziehbarkeit von Entscheidungen für Dritte).
Die juristische Projektinitiierung endet nach Finalisierung und Signing der Verträge schließlich mit dem Übergang in die Planungsphase. Der Grundstein für eine erfolgreiche Projektdurchführung ist dann gelegt. Durch ein baubegleitendes juristisches Projektmanagement kann er anschließend ergänzt werden.
ADVANT Beiten, als eine der führenden Wirtschaftskanzleien, bietet die juristische Projektinitiierung mit allen rechtlichen Facetten effizient und ressourcenschonend aus einer Hand. Die juristische Projektinitiierung eröffnet dadurch nicht nur die Möglichkeit, Risiken zu minimieren, Abläufe zu optimieren und Befassungsbedarfe zu reduzieren. Die gebündelte Beratung bietet Vorhabenträgern auch ein Werkzeug, limitierte eigene Personalressourcen sinnvoll zu nutzen.
Sie möchten mehr dazu erfahren, wie Sie die Chancen des Sondervermögens Infrastruktur durch die juristische Projektinitiierung optimal nutzen können? Die Ansprechpartner aus unseren eingespielten Projektteams stehen Ihnen dafür gerne zur Verfügung.
Autor: Julian Gruß (Bau- und Immobilienrecht)
Beteiligte Experten: Sebastian Berg (Energierecht), Max Stanko (Vergaberecht) und Johannes Voß-Lünemann (Fördermittelrecht)
