Rahmenvereinbarungen versprechen insbesondere bei regelmäßig wiederkehrenden Beschaffungsleistungen administrative Entlastung. Sie können die Effizienz steigern, für eine feste Laufzeit Preise und Konditionen weitestgehend sichern und Planungssicherheit sowie Flexibilität ermöglichen. Damit dieser Rahmen jedoch nicht wackelt, gilt es das Gleichgewicht zwischen größtmöglicher Flexibilität für den Auftraggeber und den zumutbaren bieterseitigen Kalkulationsrisiken in Rahmenvereinbarungen zu wahren, wie der Beschluss des OLG Celle vom 2. Dezember 2025 (13 Verg 8/25) verdeutlicht.
In dem gegenständlichen Vergabeverfahren beabsichtigte das Land Niedersachsen zur Förderung der Kreisfeuerwehrbereitschaften die Beschaffung von Löschgruppenfahrzeugen. Dafür sollte ein Rahmenvertrag mit dem Landesbetrieb Logistik Zentrum Niedersachsen (LZN) geschlossen werden, aus dem sich sowohl Land als auch Gebietskörperschaften bedienen können.
Die Rahmenvereinbarung mit einer Laufzeit von 48 Monaten sah eine Beschaffung von maximal 120 Fahrzeugen vor, von denen hinsichtlich 22 landeseigenen Löschgruppen eine Abrufverpflichtung bestand. Die Lieferung von 30 Fahrzeugen pro Jahr bei einer Lieferfrist von 18 Monaten pro Löschfahrzeug war sicherzustellen. Die Möglichkeit einer Verlängerung dieser Frist bei ungewöhnlich vielen Bestellungen in kurzer Zeit wurde nur unverbindlich in Aussicht gestellt. Das Zuschlagskriterium war ausschließlich der Preis. Eine Losvergabe unterlieb mit dem Hinweis auf § 97 Abs. 4 GWB aus wirtschaftlichen Gründen.
Die Antragsstellerin hielt die Ausschreibung unter anderem für vergaberechtswidrig, da sie bei einer garantierten Inanspruchnahme von nur 22 der 120 Fahrzeuge rund 20 % ihrer jährlichen Produktionskapazitäten für vier Jahre freihalten müsse, ohne sich sicher sein zu können oder auch nur einen kaufmännisch vertretbaren Ansatz zu haben, diese Freihaltekosten in den Angebotspreis einzukalkulieren.
Der Nachprüfungsantrag bei der Vergabekammer Lüneburg war hinsichtlich dieses Vorbringens erfolglos, weshalb sich die Antragstellerin mit der sofortigen Beschwerde an das OLG Celle wandte.
Mit Erfolg! Der Vergabesenat stellte fest, dass die Antragsgegnerin das in Aussicht genommene Auftragsvolumen nicht ausreichend genau ermittelt und damit den Anforderungen des § 21 Abs. 1 S. 2 VgV nicht genügt hat. Es sei nicht nachvollziehbar dargelegt worden, weshalb neben den verpflichtend abzurufenden 22 landeseigenen Feuerwehrlöschfahrzeugen und dem weiteren Volumen von rund 52 Fahrzeugen aufgrund unverbindlicher Interessenanmeldungen einer entsprechenden Anzahl von Kommunen weitere 46 von 409 Kommunen sich während der Laufzeit der Rahmenvereinbarung entscheiden würden, ein Löschgruppenfahrzeug aus der Rahmenvereinbarung zu erwerben.
Nach § 21 Abs. 1 Satz 2 VgV ist bei einer Rahmenvereinbarung das in Aussicht genommene Auftragsvolumen so genau wie möglich zu ermitteln und bekannt zu geben ist. Zwar ist der voraussichtliche Bedarf grundsätzlich nur im Rahmen des Möglichen und Zumutbaren festzulegen, wofür auch die Schätzung auf Grundlage von Erfahrungswerten ausreichend sein kann. Eine Höchstgrenze sei jedoch stets festzulegen. Zwar erkannte das Gericht an, dass Rahmenvereinbarungen stets Ungewissheiten über Leistungsvolumen und Zeitpunkt der Leistungserbringung beinhalten und die mit den Ungewissheiten verbundenen Kalkulationsrisiken typischerweise vom Bieter zu tragen sind. Es gebe allerdings Umstände, in denen im Einzelfall aufgrund des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit aus § 97 Abs. 1 S. 2 GWB ein Verbot unzumutbarer Belastungen abzuleiten sei; dieses sei auch bei der Auslegung des Umfangs der nach § 21 Abs. 1 Satz 2 VgV erforderlichen Bedarfsermittlung zu berücksichtigen. Unter Abwägung aller Interessen der Bieter und des öffentlichen Auftraggebers im Einzelfall ist daher zu ermitteln, so das OLG Celle, ob einem Bieter eine kaufmännisch vernünftige Kalkulation nicht möglich oder unverhältnismäßig erschwert sei, wodurch ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vorliegt, welcher zur Unzulässigkeit der Rahmenvereinbarung führt.
Nach Feststellungen des Gerichts lasse sich nur ein dokumentierter Beschaffungsbedarf von 22 landeseigenen Fahrzeugen und ein möglicher kommunaler Beschaffungsbedarf von bis zu 52 Fahrzeugen nachvollziehen. Zugleich verlange die Rahmenvereinbarung von Bietern, einen nicht nur unerheblichen Teil der Produktionskapazitäten für den Fall des Abrufs von Fahrzeugen freizuhalten, wodurch ein unverhältnismäßiges und unzumutbares Kalkulationsrisiko für Bieter entstehe. Der Antragsgegnerin sei es möglich und zumutbar gewesen, den Beschaffungsbedarf genauer zu ermitteln oder durch eine flexiblere Gestaltung der Vertragsbedingungen oder eine – hier nicht vorgenommene – Losaufteilung die mit der ungewissen Abnahme verbundenen Belastungen zu verringern. Vor diesem Hintergrund könne die Ungewissheit hinsichtlich der Beschaffung von bis zu weiteren 52 Fahrzeugen auf Grundlage der unverbindlichen Interessenbekundungen noch als für die Bieter zumutbar gewertet werden, der darüberhinausgehende mögliche Bedarf von bis zu 46 weiteren Fahrzeugen jedoch nicht.
Die abschließende Festlegung des in Aussicht genommenen Auftragsvolumens in Rahmenvereinbarungen ist regelmäßig nicht möglich. Deswegen sind Ungewissheiten und damit einhergehende Kalkulationsrisiken von den Bietern grundsätzlich hinzunehmen. Doch mit dem Beschluss des OLG Celle wird deutlich, dass neben der zwingenden Angabe einer Höchstgrenze in der Rahmenvereinbarung der vergaberechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auch hinsichtlich § 21 Abs. 1 S. 2 VgV Berücksichtigung zu finden hat, wenn es – wie hier – um die Bestimmung der Höchstgrenze geht. Zwar ist anerkannt, dass diese Höchstgrenze im Einzelfall auch deutlich über dem geschätzten Auftragsvolumen liegen kann. Allerdings dürfen die Beiträge für Sicherheitszuschläge nicht gegriffen sein, sondern müssen objektiv nach Art und Umständen der zu beschaffenden Leistungen begründet und dokumentiert werden (können). Hier setzt das OLG Celle an und verbindet den Strang in der vergaberechtlichen Rechtsprechung, der schon bisher in Rahmenvereinbarungen ohne Abrufverpflichtung bei Leistungen mit hohen Vorhaltekosten ein ungewöhnliches Wagnis angenommen hatte (so die so genannten „Tausalzfälle“, s. z.B. VK Hessen, Beschluss vom 19.09.2011 - 69d-VK-31/2011) mit dem ebenfalls bereits entschiedenen Sachverhalt, dass die Ausschreibung einer Rahmenvereinbarung vergaberechtlich unzulässig ist, wenn es an einem konkreten Beschaffungsbedarf des Auftraggebers fehlt (OLG Karlsruhe, Beschluss vom 16.11.2012 - 15 Verg 9/12). Insofern sind stets die Umstände des Einzelfalls und eine umfassende Interessenabwägung maßgeblich für die Feststellung, wo die Grenzen zulässiger Rahmenvereinbarungen erreicht sind. Für Auftraggeber gilt, sich durch die Vorteile der Rahmenvereinbarungen größtmögliche Flexibilität zu ermöglichen. Gleichzeitig ist dabei allerdings unbedingt darauf zu achten, dass die bieterseitigen Kalkulationsrisiken im Rahmen des Zumutbaren bleiben und nicht zum Roulettespiel werden, bei dem es am Ende heißt: "Rien ne va plus."
